¿El “Brexit” más cerca?: escenarios posibles y las consecuencias para la economía española

Capítulo incluido en la obra «Temas de actualidad en el Crédito al Consumo», ASNEF, Woters Kluwer, junio de 2018, accesible gratuitamente aquí.

“Please accept my resignation. I don’t care to belong to any club that will have me as a member”, Groucho Marx

“Los hombres cambian contentos de señor, creyendo mejorar; y se engañan, porque ven después, por propia experiencia, que han empeorado”, Nicolás Maquiavelo (“El Príncipe”)

“There’s nowhere you can be that isn’t where you’re meant to be. It’s easy”, The Beatles (“All you need is love”)

1. Introducción

La estupefacción que sentimos en junio de 2016, tras la inclinación de la balanza hacia la salida del Reino Unido de la Unión Europea, no solo no la hemos superado sino que se ha acrecentado con el paso del tiempo.

Una fuerza en nuestro interior se resiste a creer, incluso a estas alturas, que el Reino Unido vaya a emprender una carrera en solitario, separado de los restantes 27 Estados integrantes de la Unión Europea, con muchos de los cuales, como España, ha mantenido una relación histórica más que centenaria, marcada por la competencia pero también por una cooperación que nos ha hecho avanzar y ser mejores, con una innegable base cultural compartida, aunque a algunos les guste demorarse, exageradamente, en el pretendido “hecho diferencial británico”[1].

Lo anterior lo escribimos —no podemos negarlo— desde el sentimiento, es decir, desde la subjetividad, por nuestra experiencia y relaciones personales, por ser el inglés la segunda lengua —tras el español— que nos permite pensar y expresarnos, por nuestras afinidades culturales, porque, en general, aunque a veces nos pueda pesar, vemos el mundo a través del prisma anglosajón, incluso en demérito de otros países europeos y africanos mucho más cercanos.

Pero regresando a las realidades más objetivas y tangibles, la salida del Reino Unido, con una economía que pesa tanto como la de los 20 países más pequeños de la Unión juntos, y cuya influencia en la configuración de la filosofía de la integración económica y financiera de Europea es aún mayor (Malo de Molina, 2017, pág., 142), implica un verdadero trauma[2].

La apelación a que con la salida ni se rechazan los valores europeos ni se pretende dañar a la Unión Europea o a los Estados miembros (HM Government, 2017a) ofrece poco consuelo. Ni siquiera la manifestación de que, consumada la salida, el pueblo y el Gobierno británicos desean establecer con Europa una relación profunda y especial (“a deep and special partnership”) debe conducir a equívocos, ya que, como se ha sostenido por ambas partes, “Brexit means Brexit”.

No se puede formar parte de una organización para disfrutar los derechos sin cumplir los deberes —o para cumplirlos aleatoriamente, según convenga— ni contribuir de forma desigual que el resto de compañeros de viaje. Como el Reino Unido asume, no cabe el llamado “cherry picking”, pues la Unión debe respetar la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, lo que no es óbice para el reconocimiento de cada identidad nacional con sus peculiaridades (artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea).

Este divorcio inesperado, en el marco de otra renuncia como es la de los Estados Unidos a ejercer el liderazgo internacional que se arrogó tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, puede acelerar la insignificancia y la vulnerabilidad de Europa en el medio plazo.

Las renuncias norteamericana y británica han dejado a una aturdida Unión Europea en una complicada tesitura, en la obligación de tener que mirarse cara a cara en el espejo, de adoptar por primera vez en décadas decisiones sin la tutela y la supervisión ejercida por terceros.

Apenas unas semanas antes de la notificación de la carta dirigida por la Primera Ministra Theresa May al Presidente del Consejo Europeo Donald Tusk comunicando la intención del Reino Unido de abandonar la Unión (HM Government, 2017a), y coincidiendo con el 60 aniversario de la firma de los Tratados de Roma, la Comisión Europea (2017) publicó un documento de reflexión —un tanto melancólico: “el sacrificio de las generaciones anteriores nunca debería ser olvidado”, pág. 6—, sobre el futuro de la Europa de los 27 y los cinco posibles escenarios alternativos ante los que nos podríamos encontrar en 2025[3], según cuáles fueran las decisiones adoptadas por la ciudadanía europea y por sus representantes políticos.

En este “paper” la Comisión encara el pasado y la realidad actual sin rodeos, refiriéndose expresamente a las trincheras de Verdún, al telón de acero[4], al muro de Berlín, a la reciente crisis de refugiados (la mayor desde la Segunda Guerra Mundial), a los ataques terroristas en suelo europeo, a los nuevos poderes globales[5] y, por último, al Brexit… Los retos de todo orden tendrán que superarse con una población mucho menor (el 4% de la población mundial en 2060, tras representar, en 1900, el 25%) y con un producto interior bruto menguante ante el creciente poderío de otras naciones, como China. Desde el punto de vista social, la Comisión admite que existe un riesgo real de que los jóvenes del presente tengan unas condiciones futuras de vida peores que las de sus padres, además de que se pierda el privilegio de que la europea sea una de las sociedades más cohesionadas e igualitarias del planeta.

El “poder blando” ejercido durante décadas por la Unión Europea, que ha permitido, como gusta remarcar a la canciller Angela Merkel, que Europa tenga el 7 % de la población mundial, que genere el 25 % del producto interior bruto y un 50 % del gasto social global, no parece ser suficiente para garantizar la viabilidad del modelo y para preservar los valores universales reconocidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos), con el corolario del mantenimiento de la paz y el bienestar (artículo 3.1).

En las negociaciones para precisar los términos del “Brexit” las partes se emplearán a fondo para determinar las consecuencias económicas y sociales y su impacto en los particulares y en las empresas, a ser posible con la mínima disrupción, pero no menos importantes serán las implicaciones en la seguridad y defensa de esta parte del continente y de las propias islas[6].

Hay hechos inquietantes que generan preocupación y que no deberían de perderse de vista, como la deriva rusa y su decidido apuesta por el uso de la fuerza (en Crimea o en Ucrania, por ejemplo) o por la “injerencia blanda”, como demuestra la “generación de ruido” a través de los medios de comunicación y las redes sociales en su propio interés (por ejemplo, esta influencia parece haber alcanzado al propio referéndum del “Brexit” o a las elecciones presidenciales norteamericanas de 2016 —Malloch-Brown, 2018—). Thomas (2016, pág. 9) anticipó que la salida del Reino Unido de la Unión sería un regalo para Vladimir Putin, quien se sentiría envalentonado ante una Europa fracturada a la que poder extender su influencia.

Baste señalar el desalentador dato de la proyección del gasto en defensa para 2045: las dos principales potencias militares europeas, el Reino Unido y Francia, ambas representadas en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con carácter permanente y en posesión de la bomba atómica, estarán varios escalones por debajo del nivel de las cuatro principales potencias —por este orden: los Estados Unidos, China, India y Rusia—[7].

A pesar de lo extraño de la situación, una OTAN igualmente cuestionada seguirá prestando su cobertura a los aliados de los Estados Unidos, lo que garantizará un mínimo de apoyo mutuo y coordinación ante posibles agresiones. De todas formas, según Pontijas (2018, pág. 8), no es escaso el número de analistas que “consideran el Brexit como una oportunidad para progresar en los campos de la seguridad y la defensa, dado el papel reticente que en los mismos ha jugado tradicionalmente la administración londinense”.

No se puede anticipar quién perderá más con el “Brexit”: si los británicos o los europeos. Lo único cierto es que perderemos todos (el “Brexit” es una propuesta para perder en todo caso —“lose-lose”— para Gros, 2018), aunque quizás se podría anticipar un mayor perjuicio para los británicos que para el resto de ciudadanos europeos, a la vista del reducido tamaño de la economía británica en comparación con la europea (Llaudes et al. 2018, pág. 18). Como se ha llegado a decir, una Gran Bretaña sola es una Gran Bretaña vulnerable (Tannock, 2018). Es indudable que juntos valemos y podemos más.

En el presente capítulo analizaremos, especialmente, las consecuencias del “Brexit”, centrándonos en sus implicaciones económicas para España, uno de los países sujetos a mayores incertidumbres, dada la estrecha relación con el Reino Unido, tanto desde el punto de vista de las personas (residentes y turistas), como de las empresas, dadas las intensas relaciones de intercambio comercial e inversión entre ambos Estados.

Por supuesto, la existencia de una colonia como Gibraltar en territorio español, que ha votado casi unánimemente a favor de la continuidad en la Unión Europea (95,9 %), a la que es posible que el Gobierno Británico, en comparación con otros frentes mucho más delicados —Irlanda del Norte o Escocia, por ejemplo— no haya prestado la suficiente atención, tiene evidentes implicaciones para nuestro país y brinda una posibilidad histórica[8].

Tras este apartado introductorio, en el siguiente apartado pondremos en relación el resultado del referéndum de 23 de junio de 2016 con el deterioro del orden  liberal mundial erigido tras el fin de la Segunda Guerra Mundial. En el apartado tercero, a pesar de lo incierto del resultado final de las negociaciones, trataremos de presentar la posible evolución de los acontecimientos y, en el cuarto, nos centraremos, como hemos anticipado, en el posible impacto de todo lo anterior en España. El quinto y último apartado tendrá por objeto algunas conclusiones.

2. Un orden mundial en transformación y su impacto en el “Brexit”

Del análisis de las abundantes fuentes procedentes de todas las disciplinas (Relaciones Internacionales, Ciencia Política, Derecho, Economía…) relacionadas con el “Brexit”, resulta llamativa la reiteración de las menciones a la “paradoja” de la salida del Reino Unido y a la necesidad de buscar, de cara al futuro, “soluciones imaginativas” para la nueva relación. Quedándonos ahora con las paradojas, es sorprendente, desde luego, que en su escrito de 29 de marzo de 2017 Theresa May mencione que “quizás ahora más que nunca el mundo necesita los valores liberales y democráticos de Europa”.

No obstante, para comprender cuáles son estos valores sobre los que se sustenta Europa, codificados, en lo esencial, en el Tratado de la Unión Europea, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hay que remontarse al ecuador del siglo XX, donde, como se podía sospechar, encontramos la acción de los Estados Unidos y de su principal aliado en Europa —el Reino Unido—, dejando a un lado a la Unión Soviética, que pronto tomó otros derroteros que la conducirían hasta su colapso en 1991.

En efecto, los Estados Unidos y el Reino Unido fueron los principales arquitectos del orden mundial posterior al fin de la Segunda Guerra Mundial proyectado en cada una de nuestras vidas, mediante la creación del sistema de las Naciones Unidas, pero ahora, tras la elección como presidente de Donald Trump y la materialización del “Brexit”, ambos parecen ser pioneros en avanzar en la dirección contraria, siguiendo “un rumbo errático, inconsecuente y controvertido a nivel interno que se aparta del multilateralismo” (James, 2017, pág. 5)[9].

Ambas potencias, por tanto, nos hicieron creer en una serie de principios y de valores (defensa de los derechos humanos, libre comercio, globalización, consumismo…), que ahora, inopinadamente, niegan, para volver a plegarse sobre sí mismas.

La reacción norteamericana y británica hay que situarla en el contexto de la resaca posterior a la crisis financiera comenzada en 2008, que tantas consecuencias económicas, políticas y sociales ha traído. El descrédito de la globalización y de la economía de mercado, incluso de la democracia como forma de organización política[10] y del mismo proyecto de construcción europea, han podido influir en el surgimiento o reaparición de miedos y temores y, en consecuencia, en el sentido del voto de la ciudadanía británica.

El liberalismo está en retirada y las democracias sienten los efectos del creciente populismo: el voto en el Reino Unido a favor de abandonar la Unión Europea es una señal de la pérdida de influencia de las élites (Haass, 2018).

Para De Grauwe (2016, págs. 249-251), el posible déficit democrático de la Unión Europea no es muy diferente del existente, individualmente, en cada Estado. En su opinión, la desafección por la Unión (admitida por la propia Comisión Europea —2017, pág. 6, por ejemplo—) nace más bien de la incapacidad para establecer mecanismos que protejan a los perdedores de la globalización. Las estrictas normas fiscales que impiden aumentar el gasto social, las reformas estructurales impuestas por las instituciones europeas y la asunción del discurso neoliberal que impone flexibilidad a los trabajadores, originan el rechazo de la Unión por millones de ciudadanos. De seguir las cosas así, esta revuelta se podría extender a otros países que, imitando a los británicos, tratarían de abandonar la Unión, por lo que, concluye De Grauwe, se debería enviar un mensaje claro: la exclusión de un tratamiento privilegiado en el acuerdo comercial que se pueda alcanzar con el Reino Unido.

El argumento de que las corrientes migratorias globales con destino a Reino Unido hayan marcado de forma objetiva el sentido del voto en el referéndum de 23 de junio de 2016 no parece convincente[11]. La tasa de paro en el Reino Unido es muy baja; a cierre de 2017 ha superado ligeramente el 4 %, según datos de la “Office for National Statistics”. Torreblanca (2016) considera que en un país como el Reino Unido, con pleno empleo y con una cifra de inmigrantes como la de España en términos proporcionales, realmente ha surgido un problema de donde no lo hay; no hay un conflicto de guetos con los nuevos inmigrantes comunitarios, ni de consumo de servicios sociales, porque los recién llegados son jóvenes y trabajan, y aportan más de lo que consumen.

Históricamente, el Reino Unido ha acogido a comunidades de inmigrantes, pero la reciente “afluencia de mano de obra más barata ha hecho que bajasen los salarios, ya que los nuevos trabajadores están dispuestos a ganar menos que los británicos. Esto significa que, aunque la economía crece, muchos asalariados nacionales no perciben los beneficios en forma de sueldos más altos. En cambio, lo que sí ven son rápidos cambios en sus barrios y en sus comunidades a consecuencia de la llegada de inmigrantes de otros países europeos en un número sin precedentes” (Mathieson, 2016, págs. 14 y 15).

Verdaderamente, desde esta perspectiva, la situación no ha sido dramática, pero sin duda ha influido en el ánimo de los ciudadanos británicos. El acuerdo alcanzado por el Primer Ministro David Cameron con la Unión Europea antes del referéndum, que no ha llegado a desplegar efectos, al que nos referiremos en el siguiente apartado, tenía por objeto precisamente, entre otros, desincentivar la llegada de nuevas olas de inmigrantes.

Para Cœuré (2018), no es la primera vez que la globalización ha estado en entredicho, pues, por ejemplo, tras la Primera Guerra Mundial y antes de la Segunda también se produjo un retorno al proteccionismo y al nacionalismo. En su opinión, sin citar expresamente el “Brexit” pero con evidente intención, “renacionalizar determinadas políticas no permitiría a un país escapar de la competencia mundial: aislarse de las cadenas de valor globales aumentaría los precios de los bienes intermedios, restaría competitividad a las exportaciones y haría que el país fuera menos atractivo para los inversores, lo que, en último término, debilitaría la economía tanto en el lado de la oferta como en el de la demanda. Igualmente, retirarse de la cooperación internacional no permitiría a un país sustraerse a la competencia fiscal y probablemente reduciría su eficacia en la lucha contra la evasión fiscal”. Compartir soberanía en el seno de las instituciones europeas podría permitir a los países, por el contrario, “recuperar soberanía”. La globalización podría venir en ayuda de la Unión, pues “la difusión de las tecnologías digitales, en especial entre los jóvenes, podría propiciar un debate de distintas características sobre el papel de Europa, menos centrado en la perspectiva nacional”[12].

3. Escenarios posibles

La adhesión del Reino Unido a las entonces llamadas Comunidades Europeas se produjo en 1973, tras superar diversos intentos de adhesión fallidos y la fiera resistencia francesa. Un referéndum en 2016 ha marcado el inicio del proceso de salida aunque fue otro plebiscito en 1975 el que confirmó por amplia mayoría la voluntad del pueblo británico de formar parte del proyecto común europeo[13].

No hay que descartar que el desenlace de junio de 2016 haya respondido a un exceso de confianza del anterior Primer Ministro David Cameron, quien, según Thomas (2016, pág. 1), viajó a 27 capitales europeas para conseguir un nuevo acuerdo para el Reino Unido en la Unión Europea. Cameron quizás pensó que alcanzado este nuevo marco que garantizaría la “excepcionalidad británica”, podría desactivar la división de opiniones en cuanto a la continuidad en la Unión Europea tanto en el propio Partido Conservador como, más ampliamente, en la sociedad británica, logrando, al menos, algunos años de tregua.

Tras arduas negociaciones, se alcanzó la Decisión de los Jefes de Estado o Gobierno de 18 de febrero de 2016, por la que se dio respuesta de conformidad con los Tratados a algunas cuestiones planteadas por el Reino Unido en su carta de 10 de noviembre de 2015. En el Diario Oficial de la Unión Europea de 23 de febrero de 2016 se publicaron la Decisión y un conjunto de Declaraciones, bajo la denominación “Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016” por las que se establece un “Nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea” (Consejo Europeo, 2016). La Decisión y las Declaraciones, plenamente compatibles con los Tratados, serían efectivas el día en que el Gobierno del Reino Unido informase al Secretario General del Consejo de que el Reino Unido había decidido seguir siendo miembro de la Unión Europea. Obviamente, esta condición no se ha cumplido, luego todo el esfuerzo desplegado ha sido en vano.

La deriva de los hechos ha motivado que la Decisión con sus Declaraciones, a pesar de su singularidad, hayan caído en el olvido. Martín y Pérez de Nanclares (2016, págs. 9;  17 y 18) opina que al convertirse la Decisión en papel mojado fue el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea el que pasó a ocupar el primer plano de actualidad, aunque no descarta que aquella pudiera ejercer un “efecto guía” sobre los posibles umbrales negociadores para regular el “Brexit”, “suponiendo que se descarte por completo, como sería de prever en términos estrictamente políticos, la realización de un segundo referéndum”.

Sin duda, el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea[14] es uno de esos artículos que se puede encontrar en un texto fundacional o constitucional y que se sospecha —infundadamente— que no será aplicado nunca, en la creencia, en el caso que nos ocupa, de que el proceso de integración europeo, a pesar de sus periódicas crisis y vaivenes, solo puede avanzar pero nunca retroceder.

Precisamente, esta puede ser la razón de las innumerables dudas jurídicas y de procedimiento que esta artículo suscita y que han sido identificadas, por ejemplo, por Martín y Pérez de Nanclares (2016, págs. 18-21), quien se pregunta si sería posible que presentada la notificación de retirada de la Unión esta pudiera ser revocada unilateralmente, lo que sería plausible si, por ejemplo, durante las negociaciones hubiera un cambio de Gobierno en el Reino Unido o se celebrase un segundo referéndum favorable a la permanencia. Esta posibilidad de que la notificación de salida pueda ser revocada ha sido incluso admitida por la Cámara de los Lores (House of Lords, 2017, pág. 5).

En el estado de confusión y complejidad en el que nos encontramos, hemos de admitir que la posibilidad de una rectificación británica es improbable, pero se mantiene (en este sentido, por ejemplo, Kaletsky, 2018). Kaletsky (2017) califica este supuesto de hipotética marcha atrás como de “fake Brexit” o “no Brexit”.

Descartada la revocación de la notificación de marzo de 2017, de seguir adelante el proceso de ruptura y de establecimiento del nuevo estatus, como previsiblemente parece que ocurrirá, cabrían dos grandes alternativas: la de que el divorcio se consume con acuerdo (“deal”) o sin él (“no deal”)[15].

Los líderes políticos británicos han llegado a sostener que “no deal is better tan a bad deal” («un “no trato” es mejor que un mal trato»), lo que, partiendo de los principios de buena fe y de cooperación leal que deben presidir la negociación, no es aceptable ni garantiza el mínimo de seguridad jurídica y económica que los particulares y las empresas demandan. Esta postura de prepotencia ni siquiera goza de todo el respaldo en la propia isla. Por ejemplo, la misma Cámara de los Lores sostiene que un acuerdo temprano e integral sería la mejor solución para las dos partes, sin dejar de apuntar que el peso abrumador de la evidencia sugiere que este acuerdo no se podrá alcanzar antes de marzo de 2019, por lo que las negociaciones sobre el futuro de las relaciones deberán continuar más allá de esa fecha (House of Lords, 2017, pág. 3).

Con acuerdo o sin él, nos podríamos encontrar ante diversos escenarios, más o menos severos según las circunstancias que concurran (House of Lords, 2017, pág. 18):

• «Smooth “Brexit”», en el que el acuerdo de retirada y el acuerdo comercial se alcanzan hacia marzo de 2019.
• «Transitional “Brexit”», en el que se alcanza el acuerdo de retirada en plazo y se perfilan acuerdos transitorios que permitan cerrar el acuerdo comercial más adelante.
• «Cliff-edge “Brexit”», que implica que concurre un acuerdo de salida pero no el comercial.
• «Chaotic “Brexit”», en el que las conversaciones conducen al fracaso y no se alcanza ningún acuerdo.
• «Premature “Brexit”», que supone la ruptura áspera de las conversaciones y la salida unilateral del Reino Unido antes de marzo de 2019.
• «Timed out  “Brexit”», donde las conversaciones se mantienen pero no se completan en el plazo de dos años del artículo 50, sin que se produzca una ampliación de la condición de Estado miembro.

En el supuesto de que el acuerdo sea posible, centrándonos más en el fondo del mismo que en el elemento temporal, si es que se pueden disociar ambos elementos, presumiendo que negociar implica transigir y que en el desarrollo de las conversaciones necesariamente aparecerán aspectos nuevos, nos parece necesario mostrar las posturas de inicio ambas partes.

Por el lado del Reino Unido pueden ser orientativos los 12 principios formulados por la Primera Ministra Theresa May el 17 de enero de 2017 (HM Government, 2017b, págs. 5 y 6):

1. Proporcionar certeza y claridad.
2. Tomar el control de nuestras propias leyes.
3. Fortalecer el Reino Unido.
4. Proteger los fuertes lazos históricos con Irlanda y mantener la “Common Travel Area”.
5. Controlar la inmigración.
6. Garantizar los derechos de los ciudadanos de la Unión Europea en el Reino Unido y los de los nacionales del Reino Unido en la Unión Europea.
7. Proteger los derechos de los trabajadores.
8. Garantizar el libre comercio con los mercados europeos.
9. Asegurar nuevos acuerdos comerciales con otros países.
10. Garantizar que el Reino Unido siga siendo el mejor lugar para la ciencia y la innovación.
11. Cooperar en la lucha contra el crimen y el terrorismo.
12. Ofrecer una salida ordenada y sin problemas de la Unión Europea.

Por la parte de la Unión Europea, son fundamentales las Orientaciones del Consejo Europeo, conforme a lo establecido en el apartado 2 del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea. Estas Orientaciones se adoptaron en la reunión extraordinaria del Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, y fueron completadas por las tomadas el 15 de diciembre de 2017, coincidiendo con el cierre de la primera fase de las negociaciones (centrada en los derechos de los ciudadanos y la liquidación financiera), y la apertura de la segunda fase (cuyo objeto es el acuerdo general sobre la transición, con unos dos años de duración, y el marco de las futuras relaciones de la Unión con el Reino Unido) (Consejo Europeo, 2017a, 2017c)[16].

En síntesis, en el marco más amplio de la Declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno y de los Presidentes del Consejo Europeo y la Comisión Europea del 29 de junio de 2016, los criterios que orientarán la actuación de la Unión Europea en la desconexión de la isla son los que siguen:

• El objetivo general será, desde la unidad y actuación concertada, el de preservar sus intereses, los de sus ciudadanos y empresas y los de sus Estados miembros.
• La negociación será constructiva y se procurará alcanzar un acuerdo, pero la Unión Europea se preparará también para poder hacer frente a la situación en caso de que fracasen las negociaciones (“no deal”).
• La Unión desea tener en el Reino Unido a un socio cercano en el futuro, aunque todo acuerdo alcanzado deberá basarse en un equilibrio entre derechos y obligaciones, y garantizar la igualdad de condiciones.
• El reconocimiento de que las cuatro libertades del Mercado Único son indivisibles. Un eventual acuerdo de libre comercio deberá ser equilibrado, ambicioso y amplio, pero no podrá equivaler a la participación en el Mercado Único o en partes del mismo, ya que esto menoscabaría su integridad y correcto funcionamiento.
• No serán posibles las negociaciones por separado entre Estados miembros individuales y el Reino Unido sobre asuntos relativos a su retirada de la Unión.
• La primera fase de las negociaciones tendrá por objeto proporcionar la mayor claridad y seguridad jurídica posibles a los ciudadanos, las empresas, las partes interesadas y los socios internacionales sobre los efectos inmediatos de la retirada del Reino Unido, y desvincular al Reino Unido de la Unión y de todos los derechos y obligaciones que le incumben en virtud de los compromisos adquiridos en tanto que Estado miembro.
• La fórmula que se establezca para la retirada del Reino Unido deberá tener en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión, lo que se abordará en la segunda fase de las negociaciones.
• En las negociaciones también se podrá tratar de determinar fórmulas transitorias que redunden en interés de la Unión.
• El plazo de dos años que establece el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea concluye el 29 de marzo de 2019.
• Se procurará el respeto de las obligaciones financieras derivadas de la totalidad del periodo de pertenencia del Reino Unido a la Unión.
• Se tendrán en cuenta materias como la cooperación, la cooperación judicial, el cumplimiento de la ley, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia internacional, la seguridad, la defensa y la política exterior

Partiendo de las respectivas posiciones de inicio, se especula con tres posibles escenarios futuro (Ernst & Young, 2016, pág. 2), que se pueden sintetizar del siguiente modo:

• Modelo de integración del Reino Unido en el Espacio Económico Europeo, de manera que tal como sucede con Islandia, Noruega o Liechtenstein, el Reino Unido seguiría formando parte de un mercado interior con los países de la Unión Europea, aunque con una capacidad muy limitada de influencia en la aprobación de la normativa reguladora del mismo.
• Modelo de relaciones con la Unión Europea basado en la celebración de convenios bilaterales preferentes que, tal como sucede por ejemplo con Suiza, permitiría que el Reino Unido gozase de relaciones económicas y comerciales privilegiadas casi equiparables, desde el punto de vista práctico, a la plena pertenencia al mercado interior, a la vez que, a través de la negociación de dichos convenios bilaterales, mantendría la capacidad de controlar la normativa que le es aplicable.
• Modelo basado en la pertenencia del Reino Unido a la Organización Mundial del Comercio, que supondría que, tal como sucede por ejemplo con Estados Unidos, las relaciones del Reino Unido con la Unión Europea se rigiesen por el marco general previsto en dicha Organización, matizado, en su caso, por convenios bilaterales puntuales en aquellas cuestiones que puedan resultar de interés para ambas partes.

En marzo de 2018, se ha presentado un proyecto de Orientaciones relativas al marco de las relaciones con el Reino Unido después del “Brexit”. Asimismo, los negociadores de la Unión Europea y del Reino Unido han presentado un primer borrador del proyecto de “Acuerdo de Retirada”, que refleja los progresos alcanzados en las negociaciones hasta esta fecha en materias tales como los derechos de los ciudadanos, la liquidación financiera a cargo de los británicos y el periodo transitorio[17].

Los avances son evidentes, pero, como expresó en 2017 el negociador principal de la Comisión Europea, Michel Barnier, “the clock is ticking”, y el mes de marzo de 2019 comienza a verse excesivamente cercano en el horizonte…

4. Consecuencias del Brexit para España y su economía

No es difícil anticipar las potenciales consecuencias disruptivas que se pueden desprender para España del proceso de desconexión británica de Europa, por la sola condición de Estado miembro de la Unión Europea.

Además, no será posible tratar de enmendar las relaciones con el Reino Unido de forma bilateral, pues el proceso de negociación se gestionará de forma unificada, como hemos mostrado, desde Bruselas. Una excepción acaso sea la necesidad de consultar con España ante cualquier aspecto que afecte a Gibraltar.

Pero si atendemos a las relaciones económicas y comerciales entre ambos Estados, lo que se vislumbra es un cierto estado de inquietud, especialmente si la salida no es ordenada (“no deal”) o si la indefinición se prolonga en el tiempo en exceso.

El escenario óptimo sería el de una salida ordenada, con un plazo de transición relativamente breve, de respeto a las situaciones consolidadas y a los derechos adquiridos, y de aplicación progresiva de las disposiciones que conformen el nuevo escenario, que permita la toma de decisiones basada en la previsibilidad. Si la nueva etapa se definiera por la prevalencia de las cuatro libertades del mercado interior, aunque fuera al margen de él, la situación podría hacerse más llevadera, aunque esto nos llevaría a la plantearnos la pregunta incómoda de cuál ha sido la necesidad de cambiar un marco que funcionaba bien por otro diferente pero funcionalmente idéntico o muy similar.

En cuanto a las perspectivas generales de la economía para 2018, el dinamismo en la zona del euro de la actividad económica tenderá a reducirse ligeramente tras las sorpresas positivas registradas en 2017, lo mismo que en el Reino Unido, manteniéndose además la incertidumbre asociada al proceso de su salida de la Unión Europea (Banco de España, 2018a, pág. 22). La economía española, en un año con turbulencias como 2017, a pesar de las incertidumbres generadas por el “Brexit”, tuvo una actuación notable, con un PIB creciendo por encima del 3 % por tercer año consecutivo (Banco de España, 2018b, pág. 3).

El “Brexit” afectará de forma directa a los 296.000 británicos registrados en España, aunque la cantidad real se puede acercar al millón, muchos de los cuales son propietarios de inmuebles en nuestro país —con una cuota de mercado cercana al 20 %, los británicos son los extranjeros que más casas compran en España— (Llaudes et al., 2018, págs. 9; 22, nota al pie 42).  A su vez, esta población se concentra en áreas muy concretas, lo que puede acentuar los problemas en determinadas localidades, provincias o comunidades autónomas. Por ejemplo, 74.000 británicos residen en la provincia de Alicante, y unos 50.000 en la de Málaga (Chislett, 2017, pág. 2).

Estas adquisiciones inmobiliarias están financiadas en ocasiones por entidades de crédito españolas, que pueden encontrarse con dificultades para el recobro, por el eventual regreso de los británicos prestatarios a su país desentendiéndose del crédito y de la propiedad. Además, estos deudores obtienen sus ingresos periódicos, generalmente, en libras, por lo que el debilitamiento de esta divisa frente al euro podría originar dificultades para el cumplimiento de sus obligaciones de pago en España[18].

Llaudes et al. (2018, pág. 9) desmontan el argumento de que la población británica residente en España, el primer destino de residencia de la Unión Europea, es de “mayores”: la mitad de esta población tiene menos de 59 de años, por lo que abundan los trabajadores en activo en todos los sectores, desde los que enseñan inglés a los ejecutivos, pasando por los que se dedican a la hostelería, para precisar a continuación que los españoles en Reino Unido, conforme a los datos oficiales, son unos 130.000, aunque probablemente sean más. De esta forma, Reino Unido es el primer país de destino para los españoles en Europa.

Si este intercambio de población más o menos estructural merece ser salvaguardado en interés de los países y cada uno de sus ciudadanos, el interés español es particularmente intenso en materia turístico, pues solo en 2017 cerca de 19 millones de británicos visitaron España (Llaudes et al., 2018, pág. 10).

El Reino Unido es el cuarto destino de las exportaciones españolas de mercancías y el principal destinatario de la inversión extranjera española, en tanto que el Reino Unido es el sexto país del que España importa más manufacturas y el segundo país que más invierte en España; por todo ello, es conveniente que las empresas diseñen planes de contingencia para hacer frente a una caída del negocio, por cambios en el marco regulatorio y para la búsqueda de clientes y proveedores alternativos, tanto dentro de la Unión Europea como fuera (Llaudes et al. 2018, pág. 19). Un “hard Brexit” podría suponer a la economía española hasta 1.000 millones de euros de exportaciones perdidas (Chislett, 2017, pág. 1).

Particularmente delicada es la presencia de las entidades bancarias españolas en el Reino Unido. Por ejemplo, una quinta parte aproximadamente del beneficio de Banco Santander tiene origen en el Reino Unido (Chislett, 2017, pág. 4). Banco Sabadell, Telefónica, Ferrovial, Meliá, NH, Indítex, FCC e Iberdrola son otras empresas españolas con fuerte presencia en la isla y que, por tanto, podrán sufrir las consecuencias de un deterioro de la situación.

Según el estudio llevado a cabo por KPMG (2017), el 55 % de las empresas encuestadas tiene algún tipo de exposición al Reino Unido. Los sectores más expuestos son el de la automoción, el industrial y químico y el de turismo y ocio. Las áreas de las empresas que más pueden verse afectadas por el “Brexit” son la financiera, la fiscal, la relativa al modelo de negocio, la legal y la atinente a las cadenas de suministro. Las mayores amenazas identificadas son la depreciación de la libra, la contracción de la economía británica, el establecimiento de barreras arancelarias y los cambios regulatorios. Ahora bien, las empresas también identifican espacios para la oportunidad ligados con el “Brexit”, especialmente en los ámbitos de los servicios profesionales, el sector financiero, la tecnología, las telecomunicaciones y los medios. Para protegerse de eventuales escenarios adversos las empresas se están dotando de planes de contingencia, donde han tomado la delantera las sociedades financieras, probablemente por la propia regulación que les resulta aplicable.

Otro informe que lanza el mensaje de que el “Brexit” también encierra oportunidades para España, es el de PwC (2017), aunque muy centrado en la capacidad de atracción de empresas de Madrid, en detrimento de otras áreas con gran presencia de nacionales británicos, según hemos indicado, y con la necesaria participación de las administraciones públicas, flexibilizando el marco regulatorio y el tributario. El potencial impacto derivado del desembarco de empresas en España tendría un potencial impacto en el PIB nacional de entre 1.300 y 3.600 millones de euros. Los principales sectores beneficiados serían el inmobiliario, el financiero, el de I+D+i y la hostelería. Se podrían crear entre 20.500 y 52.900 nuevos empleos. El aumento de la recaudación fiscal estaría entre los 430 y los 1.450 millones de euros.

Desde el prisma del presupuesto de la Unión Europea, es probable que el próximo presupuesto sea de una cuantía inferior al actual, pues habría que restarle la contribución británica, lo que conllevaría que España, tradicional receptor de fondos, pasara con casi toda probabilidad al grupo de los contribuyentes, a cambio, eso sí, de mayor influencia y poder de decisión (Llaudes et al., 2018, pág. 12). Este aumento de la contribución podría alcanzar los 888 millones de euros, además de la pérdida de fondos por algunas comunidades autónomas (Chislett, 2017, pág. 2).

5. Conclusiones

Justo en el momento en el que Reino Unido alcanzó un acuerdo que ratificaba su excepcionalidad en el seno de la Unión Europea, pendiente para su efectividad, tan solo, de la confirmación de la voluntad de seguir perteneciendo a la Unión Europea, el pueblo británico se inclinó, por escaso margen pero mayoritariamente, por la salida.

Se ha discutido sobre las causas de esta desafección (la abundante inmigración recibida por el Reino Unido; los ataques terroristas; el inadecuado funcionamiento de las instituciones europeas y los excesos regulatorios; la fractura social británica; la división interna en el Partido Conservador; etcétera) aunque lo cierto es que el retorno al aislamiento —el “espléndido aislamiento”, si prestamos atención, por ejemplo, al decimonónico lord Salisbury—, a la insularidad, prácticamente no tiene vuelta atrás.

La decisión se debe enmarcar, no obstante, en un proceso global, cuyo detonante ha sido la crisis financiera de 2008, que ha implicado un retroceso  y un empeoramiento de condiciones en todos los ámbitos, con el efecto de que han emergido realidades que creíamos superadas u otras que no podíamos razonablemente esperar, como el regreso al proteccionismo —con el fin del multilateralismo—, la dejación de sus responsabilidades internacionales por los Estados Unidos, el retorno del  nacionalismo y del populismo o la aparición de nuevos actores en el panorama internacional —algunos un tanto peligrosos e impredecibles como Rusia, otros mucho más sutiles, como China—.

Aunque las negociaciones que llevarán a la salida y al nuevo marco para la relación entre el Reino Unido y la Unión Europea están avanzando, los plazos que se manejan (hasta 2021, inicialmente, si incluimos el periodo transitorio) no son excesivos.

El segundero del reloj sigue avanzando de forma lenta pero constante y las cuestiones que los ciudadanos y las empresas demandan que sean resueltas para no sufrir desproporcionados perjuicios en sus expectativas de vida y patrimoniales son muy numerosas y complejas.

Todo ello introduce elementos de inseguridad jurídica, económica y existencial, pero, al fin y al cabo, es el precio que hay que pagar como resultado de la opción británica, que provoca que todas las partes involucradas pierdan, al no encontrarnos ante “un juego de suma cero” (Malo de Molina, 2017, pág. 144). La vida no es una cuenta de pérdidas y ganancias, y la relación entre un país y la Unión Europea no se puede limitar a un simple análisis coste-beneficio (Pérez, 2015, pág. 59).

En cuanto a España, como hemos mostrado en el apartado anterior, las dosis de incertidumbre son mayores todavía, dadas las estrechas relaciones entre nuestro país y el Reino Unido. Hay que valorar particularmente que España es un destino turístico de los preferidos por el ciudadano británico, además de que es un destino por el que estos optan para residir con carácter permanente, con todo lo que ello supone (gasto, adquisición de vivienda, de otro tipo de propiedades, etcétera). Por si esta relación personal no fuera suficiente, las empresas británicas y españolas mantienen estrechos vínculos en términos de inversiones y mercados cruzados a los que se dirigen sus capitales, bienes y servicios. Indirectamente, ello tendrá un reflejo negativo en cuanto a la disponibilidad de bienes y servicios  y a las opciones al alcance de los consumidores. Por tanto, los términos en los que se cierre el acuerdo comercial afectarán especialmente a España.

Por último, se plantea una ocasión probablemente irrepetible en relación con Gibraltar, cuyos habitantes han manifestado de forma casi unánime a favor de seguir formando parte de la Unión Europea. El Ministerio de Asuntos Exteriores ha actuado con rapidez y ha formulado una propuesta de soberanía compartida con el Reino Unido, que, en estos tiempos que corren, no hay que descartar, a pesar de todas las dificultades, que pudiera ser del interés de las tres partes en liza, y también del resto de socios de España en la Unión Europea.

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^[1] Un grupo de historiadores (“Historiadores por Reino Unido”) se ha formado con la intención de subrayar por qué la historia del Reino Unido siempre ha sido distinta de la del resto de Europa. Otro grupo de historiadores, en cambio, considera que la historia británica siempre ha formado una parte esencial de la historia europea (Thomas, 2016, págs. 6 y 7).

^[2] Hay que admitir la importancia, en cualquier caso, de la contribución británica en la evolución de la Unión Europea, no solo en el ámbito económico. Como señala Areilza (1996, pág. 102), se pueden destacar la preocupación del Reino Unido por la mejora de la transparencia y la legitimidad de las instituciones políticas comunitarias, con el establecimiento de límites jurídicos y políticos a la expansión de las competencias de la Unión; la influencia del “Common Law” en el Derecho comunitario, que ha reforzado el papel del Tribunal de Justicia; y su apuesta a mediados de los años ochenta del pasado siglo por el objetivo del mercado interior como instrumento de desregulación nacional y relanzamiento de la integración económica europea.

^[3] Estos escenarios son: “Carrying on” (“Sobrellevándolo”); “Nothing but the single market” (“Nada más que el mercado único”); “Those who want more do more” (“Los que quieren hacer más”); “Doing less more efficiently” (“Hacer menos eficientemente”); “Doing much more together” (“Hacer mucho más juntos”).

^[4] La expresión “telón de acero”, precisamente, fue acuñada por Winston Churchill, como se puede apreciar en el telegrama remitido en 1945 al recién nombrado presidente norteamericano Truman (Churchill, 2008, págs. 803-805): “Siempre he apoyado la amistad con Rusia pero […] me preocupa mucho su distorsión de las decisiones de Yalta, su actitud con respecto a Polonia, su abrumadora influencia en los Balcanes, exceptuando Grecia, las dificultades que plantean acerca de Viena, la combinación del potencial ruso y los territorios que están bajo su control u ocupados por ellos, todo esto unido a la táctica comunista en tantos otros países y, sobre todo, su capacidad para mantener sobre el terreno ejércitos muy numerosos durante mucho tiempo. […] Bajan un telón de acero sobre el frente. No sabemos lo que ocurre detrás. […] Mientras tanto nuestros pueblos estarán distraídos, castigando a Alemania, que está en ruinas y abatida; a su vez, dentro de muy poco tiempo, Rusia tendrá la posibilidad de avanzar, si así lo desea, hasta las aguas del mar del Norte y el Atlántico”.

En su carta de 29 de marzo de 2017, Theresa May también mencionó expresamente la Guerra Fría.

^[5] China y Rusia, por ejemplo, ejercen el llamado por Joseph Nye “poder afilado” (“sharp power”). Estas potencias aprovechan de forma asimétrica la apertura y la libertad de expresión occidental, mientras mantienen las barreras internas a los medios y las ideas occidentales (Bassets, 2018), lo que dificulta las relaciones europeas con ellas.

^[6] Sin embargo, el impacto del “Brexit” se  sentirá  mucho  menos  en  el  campo  de la seguridad y la defensa, “debido fundamentalmente a que en este último dominio, los actores principales son las naciones-estado, que no han cedido un ápice de soberanía, y que la han encaminado fundamentalmente mediante la colaboración intergubernamental” (Pontijas, 2018, pág. 10).

^[7] El gasto en defensa de las principales potencias en 2012 (en miles de millones de dólares) ha sido el siguiente (Comisión Europea, 2017, pág. 9): Estados Unidos, 682; China, 251; India, 117; Rusia, 113; Reino Unido, 58; Francia, 51; Japón, 46; Alemania, 46; Brasil, 35.

La proyección para 2045 (en miles de millones de dólares) es la siguiente: Estados Unidos, 1.335; China, 1.270; India, 654; Rusia, 295; Reino Unido, 108; Francia, 87; Japón, 67; Alemania, 63; Brasil, 97.

^[8] Según la Estrategia de Seguridad Nacional (Gobierno de España, 2017, pág. 41) el punto de partida en materia de seguridad en relación con Gibraltar y el “Brexit”, entre dos países amigos y aliados como son Reino Unido y España, con intereses compartidos, debe ser la búsqueda de una cooperación positiva, especialmente en un área de máxima relevancia estratégica como es el Estrecho.

Para un profundo análisis de la problemática que rodea a Gibraltar, nos remitimos a Martín Martínez y Martín y Pérez de Nanclares, 2017.

^[9] Según Haass (2018), “el debilitamiento del orden liberal mundial se debe, más que cualquier otra cosa, a la actitud diferente de Estados Unidos”.

^[10] Por el contrario, para Pinker y Muggah (2018) el mundo se está volviendo más seguro y más próspero en general, aunque sea difícil de creer. Esto es especialmente cierto en los países democráticos, que destacan por sus altas tasas de crecimiento económico y por unos elevados niveles de bienestar. Las democracias también tienden a tener menos guerras y genocidios, casi ninguna hambruna y ciudadanos más felices, más sanos y mejor educados. Si bien muchas democracias se han enfrentado a una crisis de confianza en los últimos años, sus extraordinarias victorias y su continua superioridad en relación con otras alternativas permiten conservar el optimismo.

^[11] Sachs (2016) identifica como las tres causas del “Brexit” la protesta contra la inmigración, contra la “City” de los banqueros londinenses –proclives, por lo general, al “Bremain”— y contra las instituciones de la Unión Europea, por este orden.

^[12] En sentido similar, véase el apartado 2 del “Comunicado de los ministros de finanzas y presidentes de bancos centrales del G20”, emitido en Buenos Aires en marzo de 2018 (Finance Ministers & Central Bank Governors, 2018).

^[13] Freixes (2016), ofrece su opinión poco favorable a los referéndums, dado que propician la dejación de responsabilidades por parte de los políticos electos y limitan el debate a unas pocas variables determinadas por los promotores del referéndum, lo que polariza las posiciones y elimina los beneficios deliberativos que son parte consustancial del poder legislativo. Los efectos del referéndum tienen consecuencias permanentes de difícil reversión.

^[14] Artículo 50 del Tratado de la Unión Europea:

“1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.
4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49”.

^[15] Bajo los términos del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea, el ”no deal” se puede definir como “a failure by the European Union and the UK to negotiate and conclude an agreement setting  out  the  arrangements  for  the  UK’s  withdrawal  before  the  Treaties cease to apply to the UK on 29 March 2019, two years after Article 50 was triggered, without any extension to that period having been agreed” (House of Lords, 2017, pág. 14).

^[16] La Decisión del Consejo de 15 de mayo de 2017 autoriza la apertura de negociaciones con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte relativas a un acuerdo en el que se establecen las modalidades de su retirada de la Unión Europea (Consejo Europeo, 2017b). Según esta Decisión, la Comisión queda autorizada para entablar negociaciones, en nombre de la Unión, dirigidas a un acuerdo con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en el que se establezcan las modalidades de su retirada de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Las negociaciones habrán de llevarse a cabo a la luz de las Orientaciones adoptadas por el Consejo Europeo y conforme a las directrices de negociación que figuran en el anexo de esta Decisión. El Consejo Europeo podrá actualizar las Orientaciones a lo largo de la negociación, por lo que las directrices de negociación de la Comisión Europea se ajustarán en consecuencia.

Hasta el momento en el que escribimos este capítulo, son dos las directrices de negociación aprobadas (véase Consejo Europeo 2017d y 2018).

^[17] “Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community highlighting the progress made in the negotiation round with the UK of 16-19 March 2018”.

^[18] Tras el referéndum del “Brexit”, la inflación en el Reino Unido ha seguido una senda ascendente, hasta situarse en el 3 % por los efectos de la depreciación de la libra (Banco de España, 2018a, pág. 7).