La reforma constitucional no es frecuente en España. Por motivos internos, como el frágil equilibrio político sobre el que el texto constitucional se sustenta y el temor a quebrantarlo, y por motivos externos, dado el más amplio engarce con el marco jurídico europeo, igualmente inestable de por sí, la Constitución solo ha sido objeto de enmienda desde 1978 en dos ocasiones. También hay que considerar la existencia de leyes cuasi-constitucionales, las leyes orgánicas, que permiten desarrollar algunas materias relacionadas con el marco institucional sin tener que alterar, materialmente, la letra constitucional.
Con anterioridad a la reforma del artículo 135 de verano de 2011 nuestra Constitución solo ha sido modificada en una ocasión, en 1992, y se planteó serlo en profundidad en otra, en 2005, la cual no llegó a buen término pero motivó la emisión del importante informe del Consejo de Estado de 16 de febrero de 2006.
Tanto la reforma de 1992 como la de 2011 tienen en común que sobre ellas gravita el proceso de integración de nuestro país en Europa. En 1992 (reforma de 27 de agosto de 1992, publicada en el BOE de 28 de agosto), a través del procedimiento del artículo 167 de la Constitución, se modificó el artículo 13.2 de la Carta Magna, para dar encaje antes de su ratificación a las previsiones del Tratado de Maastricht que contemplaban que cualquier ciudadano de la Unión que residiera en otro Estado miembro del que no fuera nacional tendría derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado de residencia. Antes de la reforma, el artículo 13.2 solo preveía la posibilidad de elegir, no la de ser elegido. La modificación consistió e añadir a este artículo dos palabras: «y pasivo».
La reforma del artículo 135, que concita nuestro análisis, fue mucho más compleja, tanto por el contexto como por su fondo. La reforma se pergeñó y nació en pleno ataque especulativo contra la deuda pública de las naciones de la periferia europea, entre ellas la española y la italiana. Aunque la ofensiva final de los mercados sobre el euro y estas economías se lanzó en verano de 2012, quedando neutralizada con las palabras de Mario Draghi («Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro»), la enorme presión obligó al Banco Central Europeo a mover ficha en agosto de 2011.
En su reunión de 4 de agosto de 2011, el Banco Central Europeo decidió llevar a cabo una operación de financiación, con vencimiento de aproximadamente seis meses, con la finalidad de aliviar las tensiones del mercado financiero español. Más adelante vendría el anuncio por la autoridad monetaria (y, desde noviembre de 2014, supervisora) de las «outright monetary transactions» —OMT—, el 6 de septiembre de 2012 (cuya validez ha sido insinuada por medio de las conclusiones del Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Cruz Villalón, de 14 de enero de 2015) y el de la compra masiva de deuda emitida por las administraciones centrales de la zona del euro, agencias e instituciones europeas («quantitative easing»), el 22 de enero de 2015.
La reforma constitucional española sirvió para ampliar notablemente el alcance del artículo 135, relativo, originariamente, a la deuda pública. En la nueva redacción se consagró el principio de estabilidad presupuestaria y se reforzó el compromiso del Estado frente a los inversores en deuda pública española («Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta»). Expresamente se acordó desarrollar el contenido de este artículo por ley orgánica, lo que se plasmó en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya constitucionalidad ha sido recientemente confirmada por el Tribunal Constitucional (sentencia de 18 de diciembre de 2014).
En agosto de 2011 se comenzó a conjeturar con la reforma constitucional presuntamente pactada por los dos principales grupos parlamentarios de nuestro país, que, efectivamente, se plasmó en la «proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española», presentada a la Mesa del Congreso de los Diputados el 26 de agosto de 2011, para su tramitación por el procedimiento de urgencia. La realidad es que el día 27 de septiembre de 2011 la reforma fue efectiva con su publicación en el BOE y su inmediata entrada en vigor. Sorprendentemente, las dos principales fuerzas parlamentarias actuaron de consuno, a pesar de las altas temperaturas, y sacaron la proposición adelante.
La exposición de motivos de la proposición de reforma del artículo 135 comienza reconociendo, en tropel, la importancia de la estabilidad presupuestaria para garantizar la pervivencia del Estado Social y la prosperidad presente y futura de los ciudadanos, lo que justifica «su consagración constitucional [del principio de estabilidad presupuestaria], con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos».
Ekaizer, en «Indecentes. Crónica de un atraco perfecto» (Espasa Libros, S.L.U., 2012, 2014) describe con amplitud y gran cantidad de detalles el proceso que condujo a esta importante innovación de nuestro ordenamiento jurídico, apuntando a una carta del Banco Central Europeo de 5 de agosto de 2011 que impulsó la reforma constitucional. Esta carta no llegó a hacerse pública, aunque se daba por hecho que existía (a ella se alude en este libro como «la carta de la que todos hablan y nadie ha visto»). El presidente Rodríguez Zapatero publicó en su libro de memorias, en noviembre de 2013, la citada carta.
La famosa misiva fue oficialmente publicada por el Banco Central Europeo, sin mayor explicación, el 19 de diciembre de 2014, bajo la reseña «Letter from Jean-Claude Trichet, Presidentof the ECB, and Mr. Fernandez-Ordonez to Mr. Zapatero, Prime Minister of Spain,on 5 August 2011». Asimismo, se difundió en la misma fecha la respuesta del presidente del Gobierno español de 6 de agosto de 2011, accediendo, en esencia, a lo requerido.
Todas las sospechas, como en las mejores películas de suspense, se confirmaron, al igual que la identidad del autor, en este caso autores, del documento. Además de la sostenibilidad de las finanzas públicas, se invitó a la reforma del mercado de trabajo, a la liberalización del sector energético, a la del mercado de alquileres inmobiliarios y a la del sector de servicios. Las sugerencias del Banco Central Europeo, respaldadas por el Banco de España, concernientes a la estabilidad presupuestaria y al control presupuestario de las comunidades autonómicas se convirtieron en apenas un mes en ley, y no en cualquier ley, sino en una norma constitucional.
La relación causa-efecto entre el apoyo del Banco Central Europeo al Estado español y su contrapartida, dócilmente asumida, parece evidente con sólo atender a la sucesión cronológica de los acontecimientos.
Extraña esta función del Banco Central Europeo, no prevista en su Estatuto de funcionamiento. Como afirma el Abogado General Cruz Villalón en sus conclusiones de 14 de enero de 2015:
«165. Todas las Instituciones de la Unión tienen un deber de motivar sus actos jurídicos (artículo 296 TFUE, apartado 2). Este deber se fundamenta en razones de transparencia, pero también de control judicial: sólo mediante la explicación de los motivos que sustentan una decisión pública será posible un control judicial efectivo. El Tribunal de Justicia se ha referido en numerosas ocasiones a esta doble vertiente del deber de motivación, aplicable igualmente a una medida como la cuestionada en el presente procedimiento prejudicial [las «outright monetary transactions» —OMT—]».
Lo que el pueblo español arduamente consigue, como es adaptar las bases de su convivencia plasmadas en la norma fundamental, se logró por una simple carta de tres páginas del Banco Central Europeo, publicada no por las autoridades españolas sino por dicho banco, con tres años de retraso. Para que luego se diga que las instituciones europeas no son transparentes.
